第3315期文化产业评论

点上方蓝字「文化产业评论」关注并星标

近日，国家发改委等十部委发布了《全国特色小镇规范健康发展意见》。意见从发展定位、空间布局、质量效益、管理方式和底线约束等五个方面对特色小镇健康发展提供了方向指引，为特色小镇高质量发展奠定了政策基础。

编辑 | 曹雨蒙

来源 | 国家发展改革委

正文共计5781字 | 预计阅读时间15分钟

发改规划〔2021〕1383号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委、自然资源主管部门、生态环境厅（局）、科技厅（局）、工业和信息化厅（局）、商务主管部门、文化和旅游厅（局）、农业农村厅（局、委）、体育行政部门、市场监管局（厅、委）：

为深入贯彻落实习近平总书记重要批示指示精神，按照《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》（国办发﹝2020﹞33号）要求，经城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议第三次会议审议通过，现印发全国特色小镇规范健康发展导则，请认真贯彻执行。

国家发展改革委

自然资源部

生态环境部

科技部

工业和信息化部

商务部

文化和旅游部

农业农村部

体育总局

市场监管总局

2021年9月27日

近年来各地区特色小镇建设取得一定成效，涌现出一批精品特色小镇，促进了经济转型升级和新型城镇化建设，但也出现了部分特色小镇概念混淆、内涵不清、主导产业薄弱等问题。为加强对特色小镇发展的指导引导、规范管理和激励约束，结合各地区各有关部门实践探索，现围绕特色小镇发展定位、空间布局、质量效益、管理方式和底线约束等方面，提出普适性操作性的基本指引。

一、发展定位

准确把握特色小镇发展定位，明确概念内涵、功能作用和主导产业，将之作为发展特色小镇的基础和前提。

（一）概念内涵。特色小镇是现代经济发展到一定阶段产生的新型产业布局形态，是规划用地面积一般为几平方公里的微型产业集聚区，既非行政建制镇、也非传统产业园区。特色小镇重在培育发展主导产业，吸引人才、技术、资金等先进要素集聚，具有细分高端的鲜明产业特色、产城人文融合的多元功能特征、集约高效的空间利用特点，是产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的新型发展空间。

（二）功能作用。特色小镇是经济高质量发展的新平台，依托小尺度空间集聚细分产业和企业，促进土地利用效率提升、生产力布局优化和产业转型升级；是新型城镇化建设的新载体，疏解大城市中心城区非核心功能，吸纳农业转移人口进城就业生活，促进农业转移人口市民化和就近城镇化；是城乡融合发展的新支点，承接城市要素转移，支撑城乡产业协同发展。

（三）产业主导。特色小镇应秉持少而精、少而专方向，在确实具备客观实际基础条件的前提下确立主导产业，宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜游则游，找准优势、凸显特色，切不可重复建设、千镇一面，切不可凭空硬造、走样变形，切不可一哄而上、贪多求全。制造业发达地区可着重发展先进制造类特色小镇，先进要素集聚地区可着重发展科技创新、创意设计、数字经济及金融服务类特色小镇，拥有相应资源禀赋地区可着重发展商贸流通、文化旅游、体育运动及三产融合类特色小镇。

二、空间布局

遵循经济规律、城镇化规律和城乡融合发展趋势，因地制宜、实事求是，合理谋划设计特色小镇空间布局。

（四）区位条件。特色小镇布局应依据国土空间规划，立足不同地区区位优势、产业基础和比较优势，在拥有相对发达块状经济或相对稀缺资源的区位进行布局。科学严谨论证布局选址可行性，以优化发展原有产业集聚区为主、以培育发展新兴区域为辅，重点布局在城市群、都市圈等优势区域或其他有条件区域，重点关注市郊区域、城市新区及交通沿线、景区周边等区位。

（五）建设边界。特色小镇应边界清晰、集中连片、空间相对独立、四至范围精确，生产生活生态空间保持合理比例。在严格节约集约利用土地的同时，特色小镇规划用地面积下限原则上不少于1平方公里，其中建设用地面积原则上不少于1/2平方公里，保障生产生活所需空间和多元功能需要；规划用地面积上限原则上不多于5平方公里，保障打造形成一刻钟便民生活圈需要，文化旅游、体育运动及三产融合等类型特色小镇规划用地面积上限可适当提高。鼓励盘活存量和低效建设用地，强化老旧厂区和老旧街区等存量片区改造。

（六）空间功能。特色小镇应在聚力发展主导产业的基础上，推进生产生活生态“三生融合”、产业社区文化旅游“四位一体”，打造优质服务圈和繁荣商业圈。叠加现代社区功能，提高物业服务质量，结合教育医疗养老育幼资源整体布局提供优质公共服务，完善商贸流通和家政等商业服务。叠加文化功能，挖掘工业文化等产业衍生文化，建设展示整体图景和文化魅力的公共空间，赋予独特文化内核及印记，推动文化资源社会化利用。叠加旅游功能，促进产业与旅游相结合，寓景观于产业场景，增加景观节点和开敞空间，实现实用功能与审美功能相统一。

（七）风貌形态。特色小镇建设应体现风貌整体性、空间立体性、平面协调性。尊重原有自然格局，促进地形地貌、传统风貌与现代美学相融合。推进多维度全域增绿，建设“口袋公园”及小微绿地，绿化覆盖率原则上不低于30%，有条件的可依托既有水系营造蓝绿交织的空间形态。体现建筑外观风格特色化和整体性，控制适宜的建筑体量和高度。注重塑造色彩体系，加强屋顶、墙体、道路等公共空间美化亮化。

三、质量效益

坚持质量第一、效益优先，确保特色小镇投入强度够、质效水平高、创新活力足、低碳效应强。

（八）投入强度。特色小镇应聚焦产业细分门类，结合产业发展现状，选择一个最有基础、最具潜力的门类作为主导产业，打造形成具有核心竞争力的特色产业。做强做精特色产业集群，特色产业投资占总投资比例原则上不低于60%，培育竞争优势强的领航企业。确保投资具备一定强度，建设期内建设用地亩均累计投资额原则上不低于200万元/亩，有条件地区可进一步提高，避免将一般项目组团甚至单体项目命名为“特色小镇”。

（九）质效水平。特色小镇应聚焦高端产业和产业高端环节，提升产业价值链和产品附加值，全员劳动生产率原则上不低于20万元/人。坚持经济发展就业导向，扩大就业容量、提高就业质量，单个特色小镇吸纳就业人数原则上不少于2000人。建设用地亩均缴纳税收额原则上不低于10万元/年，有条件地区可进一步提高。文化旅游类特色小镇接待游客人数原则上不少于50万人次/年。

（十）创新活力。特色小镇应聚焦创新创业，培育新产业新业态新商业模式，“三新”经济增加值占生产总值比重原则上不低于20%。先进制造、科技创新、创意设计、数字经济类特色小镇研发经费投入强度原则上不低于2.5%。健全研发设计、成果孵化、金融导入、场景应用相结合的创新创业服务体系。推动公共设施和建筑等物联网应用，公共设施基本实现智能化。

（十一）绿色低碳。特色小镇应按照碳达峰碳中和要求，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。推动能源清洁低碳安全高效利用，引导非化石能源消费和分布式能源发展，有条件的可开展屋顶分布式光伏开发，推行清洁取暖和合同能源管理。促进工业、建筑、交通等领域低碳转型，坚决遏制“两高”项目盲目发展，大力发展绿色建筑，推广装配式建筑、节能门窗和绿色建材，推进绿色施工。加强再生水利用。

四、管理方式

坚持高标准、严要求，统筹加强特色小镇建设发展的全环节管控，建立特色小镇全生命期管理机制。

（十二）方案编制。市县级人民政府应根据本导则要求，结合当地经济社会发展规划及国土空间规划，组织会同有关方面编制单个特色小镇建设方案，明确特色产业、四至范围、功能分区、投资运营主体、重点项目、建设方式、投融资模式、盈利模式等事项，落实国土空间规划确定的地块用途、容积率等管控要求。对方案的科学性可行性合规性进行把关，组织相关领域专家进行研究论证，必要时以公布方案草案、组织听证会等方式听取意见。

（十三）清单管理。省级发展改革部门应会同有关部门，按照严定标准、统一管理原则，建立本省份特色小镇清单。纳入清单的应具备本导则提出的基础条件，建设完成后应达到本导则明确的各项指标要求。坚持严控数量、提高质量，人均GDP少于1万美元省份的清单内特色小镇原则上不多于50个，鼓励控制在30个以内。每年年底前公布清单，并报送国家发展改革委纳入全国特色小镇信息库。国家发展改革委对各省份特色小镇清单实行“窗口指导”，加强监督、引导和督促调整。未纳入各省份特色小镇清单的，各单位各机构不得自行冠名“特色小镇”或自行开工建设。

（十四）动态调整。省级发展改革部门应会同有关方面，切实做好存量特色小镇管理，对此前国务院各有关部门或行业协会、地方各级人民政府、市场主体已建设或命名的特色小镇进行全面审核，将符合本导则要求及本省份管理细则的特色小镇纳入清单，不符合的进行清理或更名。加强增量特色小镇管理，对市县级人民政府动态报送的每个特色小镇建设方案进行及时审核，将通过审核的特色小镇纳入清单。对清单内特色小镇进行定期评估，实行有进有退、优胜劣汰。

（十五）建设方式。坚持市场化运作、突出企业主体地位，鼓励通过政策激励引导、盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，培育专业性的特色小镇投资运营主体，引导大中小微企业联动发展。更好发挥政府作用，根据需要引导平台公司参与，加快项目审批（核准、备案）、用地、环评、施工许可等前期工作，依规开展土地综合整治，布局管网、交通等市政公用设施和产业配套设施，开展综合体项目整体立项、建设用地多功能复合利用等探索试验。

（十六）投融资模式。建立以工商资本及金融资本为主、以政府有效精准投资为辅的投融资模式。现金流健康的经营性项目、具备一定市场化运作条件的准公益性项目，主要通过特色小镇投资运营主体自有资金先期投入，其中符合条件项目可通过申请注册发行企业债券、鼓励引导银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构参与等方式予以中长期融资支持。公益性项目主要通过各级财政资金予以投入，其中符合条件项目可按规定分别纳入中央预算内投资、地方政府专项债券支持范围。

五、底线约束

加强对特色小镇建设的动态监管，有效防范各类潜在风险，确保不突破各项红线底线。

（十七）合规用地底线。严格落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，不得改变国土空间规划确定的空间管控内容，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。坚持土地有偿使用，按宗地确定土地用途，经营性建设用地必须通过招标拍卖挂牌等方式确定土地使用者，不得设置排他性竞买条件。

（十八）生态环保底线。严格落实区域生态环境分区管控方案和生态环境准入清单要求。加强山水林田湖草系统治理修复监管，保护重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性，严禁违法违规占用以国家公园为主体的自然保护地，严禁挖湖造景。严防污染物偷排和超标排放，防控噪声和扬尘污染，因地制宜配备污水、垃圾、固废、危废、医废收集处理等环境基础设施。

（十九）债务防控底线。严控地方政府债务风险，县级政府法定债务风险预警地区不得通过政府举债建设，不得以地方政府回购承诺或信用担保等方式增加地方政府隐性债务。综合考虑地方现有财力、资金筹措和还款来源，稳妥把握公共设施开工建设节奏。

（二十）房住不炒底线。严防房地产化倾向，特色小镇建设用地主要用于发展特色产业，其中住宅用地主要用于满足特色小镇内就业人员自住需求和职住平衡要求。除原有传统民居外，特色小镇建设用地中住宅用地占比原则上不超过30%，鼓励控制在25%以下。结合所在市县商品住房库存消化周期，合理确定住宅用地供应时序。

（二十一）安全生产底线。严格维护人民生命财产安全，健全规划、选址、建设、运维全过程安全风险管控制度。建立企业全员安全生产责任制度，压实企业安全生产主体责任。督促企业按照行业安全生产规程标准，建立安全风险预防控制体系。

（二十二）监测监督管理。地方各级人民政府应加强动态监管，对违反以上五条底线的行为要限期整改，对性质严重的要抓紧清理；对行政建制镇错误命名的虚假“特色小镇”、单纯房地产开发等项目自我冠名的“某某小镇”，以及停留在纸面上、并未开工建设的虚拟“特色小镇”，要立即除名。各级发展改革部门在开展项目审批（核准、备案）等工作时，应加强对项目名称的把关指导，规范使用特色小镇全称、防止简称为小镇，防止各省份特色小镇清单外项目命名为“特色小镇”。

国办发﹝2020﹞33号文件和本导则，是全国特色小镇发展的基本遵循。各省份可以此为依据，制定本省份特色小镇管理细则。本导则发布之日起，此前国务院各有关部门和单位印发的特色小镇文件同时废止。

附件：主要类型特色小镇建设规范性要求

2021年9月27日，国家发展改革委等十部委《关于印发全国特色小镇规范健康发展导则的通知》（发改规划﹝2021﹞1383号）（以下简称《导则》）印发实施。记者围绕社会关注问题，采访了国家发展改革委规划司有关负责人。

一、为什么出台十部委《关于印发全国特色小镇规范健康发展导则的通知》？

答：这是为了深入贯彻落实习近平总书记重要批示指示精神，贯彻落实党中央、国务院有关决策部署。

一是逐步建立特色小镇文件体系。特色小镇是新生事物，地方率先探索、中央高度关注。2020年9月，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》（国办发﹝2020﹞33号）出台实施，为全国特色小镇发展提供了基本遵循，明确了总体要求和政策取向。《导则》是对国办发﹝2020﹞33号文件的细化落实，明确了操作性要求。

二是更好推动特色小镇规范纠偏。当前特色小镇建设秩序总体好转，但仍存在部分特色小镇概念混淆、内涵不清、主导产业薄弱等问题。《导则》提出了若干规范管理措施、质量效益指标和底线红线要求，有利于推动特色小镇在规范健康发展道路上稳妥稳步前行，防范出现一哄而上、一哄而散的现象。

三是更广范围推行好经验好做法。近年来涌现出不少精品特色小镇，从各省份现有的1600个左右特色小镇看，共吸纳就业人数约440万人、近几年累计完成投资约3.5万亿元、年缴纳税收约2800亿元，每个特色小镇累计完成投资平均约21亿元、吸纳就业人数平均约2700人、缴纳税收每年平均约1.7亿元。一些地区产生了不少可复制可推广的经验做法，《导则》将之纳入，上升为全国性工作措施。

二、2017年以来，国家发展改革委针对特色小镇问题开展了哪些规范纠偏工作？

答：2017年一些地区出现特色小镇一哄而上、盲目发展的问题后，国家发展改革委立即会同各有关部委和各地区，开展了一系列规范纠偏工作。

一是加强指导引导。2017年12月，国家发展改革委会同各有关部委联合印发一份规范纠偏性文件，提出若干条规范管理措施，要求各方面准确把握特色小镇内涵、遵循城镇化规律，防止盲目发展、一哄而上，防止政绩工程、形象工程，严守各项底线红线。

二是大力规范纠偏。2018年8月，国家发展改革委印发一份规范纠偏性文件，提出统筹建立规范纠偏机制和典型引路机制。2019年4月，在浙江召开第一次全国特色小镇现场会，公布淘汰一大批错用概念的虚假“特色小镇”、停留在纸面上的虚拟“特色小镇”，推广来自16个精品特色小镇的“第一轮全国特色小镇典型经验”。2020年6月，印发一份通报类文件，曝光一批负面警示案例，推广来自20个精品特色小镇的“第二轮全国特色小镇典型经验”。2021年9月，公布一期《全国特色小镇情况通报》，曝光2个警示案例。

三是开展现场核查。2017年10月，组建5个调研组赴10个省份开展核查。2018年11月，组建3个调研组赴5个省份开展核查，并召开部门协调会和地方约谈会。2019年9月，组建11个调研组赴22个省份开展核查，并组织有关机构调查暗访。2021年5月，组建11个调研组赴14个省份开展核查。

三、2017年至今，各地区特色小镇规范纠偏工作取得了哪些进展？

答：经过各有关部委和各地区的多年努力，全国特色小镇发展进入了规范化轨道。

一是各地区发展特色小镇从注重数量逐步转向注重质量。2017年年底前，对外宣称为“特色小镇”的数量较多，其中存在大量虚假虚拟“特色小镇”。截至2021年上半年，全国各省份清单内特色小镇减少至1600个左右，其中的一半位于东部发达地区。按照各省份动态调整、优胜劣汰的工作计划，预计数量还将进一步减少。

二是各地区初步建立起特色小镇清单管理机制。大部分省份发展改革委已将清单报省级人民政府审核后印发，一些清单正在履行报批程序。特色小镇清单“少而精”导向初步树立，在31个省份中，19个省份清单内的特色小镇数量少于50个。

三是各地区逐步健全特色小镇工作机制。大部分省份切实加强统筹协调，将特色小镇工作纳入了本省份新型城镇化工作领导小组或厅际联席会议机制。一些省份建立了规范纠偏长效机制，持续开展拉网式排查整改和“回头看”行动。一些省份建立了典型引路长效机制，持续总结推广典型经验、予以正面引导。

四、《导则》深化细化了特色小镇清单统一管理制度，如何组织实施？

答：全国特色小镇必须纳入各省份清单，未纳入的必须及时清理或更名，这是国办发﹝2020﹞33号文件关于特色小镇清单统一管理制度的明确要求。

一是全面施行“一张清单管到底”。各省份将全面建成特色小镇清单，纳入清单的应具备《导则》提出的基础条件，建成后应达到《导则》明确的各项指标要求。每年年底前公布清单，并报送国家发展改革委纳入全国特色小镇信息库。国家发展改革委对各省份清单实行“窗口指导”，进行监督、引导和督促调整。

二是坚决清理清单外“特色小镇”。各省份正在对此前各有关部委或行业协会、地方各级人民政府、市场主体已建设或命名的特色小镇进行全面审核，将有条件有基础且符合《导则》要求的纳入清单，对不符合的进行清理更名、撤除宣传内容。此外，未来在开展项目审批（核准、备案）等工作时，强化对项目名称的把关指导，防止清单外项目命名为“特色小镇”。

三是确保清单内特色小镇严守底线。各省份将持续开展监测监督监管，确保清单内特色小镇不突破合规用地底线、生态环保底线、债务防控底线、房住不炒底线、安全生产底线。对违反以上五条底线的行为限期整改，对性质严重的抓紧清理，发现一起、处理一起，做到“零容忍”。

五、《导则》针对促进特色小镇规范健康发展，提出了哪些具体指标？

答：提出了13项具体指标，既立足高标准、严要求、质量第一、效益优先，体现了确保投入强度够、质效水平高、创新活力足、低碳效应强的导向；又立足地方实践，综合各省份特色小镇现状及趋势，体现了实事求是、积极稳妥的导向。

一是在建设边界方面，提出了特色小镇规划用地面积下限原则上不少于1平方公里，规划用地面积上限原则上不多于5平方公里，规划用地中建设用地面积原则上不少于1/2平方公里。

二是在风貌形态方面，提出了特色小镇绿化覆盖率原则上不低于30%。同时提出了控制适宜的建筑体量和高度、落实容积率管控要求、体现建筑外观风格特色化和整体性，指的是注重塑造能体现特色小镇风格的风貌形态、建筑物和容积率不能过高。

三是在投入强度方面，提出了特色产业投资占总投资比例原则上不低于60%，建设期内建设用地亩均累计投资额原则上不低于200万元/亩。

四是在质效水平方面，提出了全员劳动生产率原则上不低于20万元/人，单个特色小镇吸纳就业人数原则上不少于2000人，建设用地亩均缴纳税收额原则上不低于10万元/年，文化旅游类特色小镇接待游客人数原则上不少于50万人次/年。

五是在创新活力方面，提出了“三新”经济增加值占生产总值比重原则上不低于20%，先进制造、科技创新、创意设计、数字经济类特色小镇研发经费投入强度原则上不低于2.5%。

六是在房住不炒方面，提出了建设用地中住宅用地占比原则上不超过30%、鼓励控制在25%以下。

六、《导则》提出特色小镇建设用地面积原则上不少于1/2平方公里，出于什么考虑？

答：提出特色小镇建设用地面积的下限，既是保障特色小镇多元功能的必要条件，也是清理虚假“特色小镇”的重要依据。

一是有利于保障特色小镇多元功能。特色小镇是微型产业集聚区，具备产城人文融合的多元功能是其显著特征，实现生产生活生态“三生融合”、产业社区文化旅游“四位一体”是其基本内涵。这些功能需要一定规模的建设用地作为支撑，否则难以实现。从各省份现状看，每个特色小镇已使用建设用地面积都超过了1/2平方公里，平均值约0.9平方公里。

‍‍‍‍‍‍二是有利于清理虚假“特色小镇”。‍‍‍‍‍‍虚假“特色小镇”主要是普通项目和行政建制镇。一些地区存在将用地几十亩甚至仅有几亩的单体项目命名为“特色小镇”的现象，以及将拥有几十平方公里的行政建制镇命名为“特色小镇”的现象。这违背了特色小镇概念内涵，产生了误导和不良影响。

七、《导则》提出特色小镇建设用地中住宅用地占比原则上不超过30%、鼓励控制在25%以下，出于什么考虑？

答：提出住宅用地占比的上限，既有利于严控房地产化倾向，也符合特色小镇“三生融合”内涵。

一是严控房地产化倾向。明确特色小镇建设用地中住宅用地占比的量化要求，有利于为各地区开展规范纠偏工作提供依据，有效防控房地产化倾向，防止出现各自解读、标准不一等现象。

二是符合“三生融合”内涵。特色小镇内建设用地主要用于发展特色产业，其中的住宅用地主要用于满足就业人员自住需求和职住平衡要求。从各省份现状看，绝大部分特色小镇的住宅用地占比低于30%。参考2019年全国城镇的建设用地中住宅用地占比约38%的数值，按照从严从紧原则将特色小镇的住宅用地占比设置为原则上不超过30%，是比较合理的选择。

三是防止个别方面反向操作。30%的控制性数值是最高值，而不是平均值。为防止个别方面反向操作、将30%作为追求目标，同时提出了鼓励控制在25%以下，以引导控制在更低水平。

八、希望新闻媒体如何开展特色小镇宣传报道工作？

答：希望新闻媒体与各有关部委、社会各界一起，发挥好正面引导和舆论监督作用，共同促进特色小镇规范健康发展。

一是希望更多宣传特色小镇建设成功经验，树立正面先进典型。近年来，不少新闻媒体报道了一些好案例，发挥了很好的示范带动效应，对各方面对标先进、学习典型、借鉴经验产生了积极引导。如，人民日报社记者对国家发展改革委2019年4月推广的“第一轮全国特色小镇典型经验”中的16个精品特色小镇，作了大量实地调研和系列宣传。

二是希望确保客观准确报道，防止不实报道和炒作。近年来，媒体对发现特色小镇问题、促进规范纠偏工作发挥了积极作用，但也存在一些媒体特别是网络自媒体的不实炒作。希望有关媒体正确把握特色小镇概念内涵，客观看待特色小镇成长过程，防止将一些文旅、商业、农业等项目“张冠李戴”到特色小镇头上，合力营造客观良好的特色小镇舆论氛围。

九、《导则》提出此前各有关部委和单位印发的特色小镇文件同时废止，出于什么考虑？

答：国办发﹝2020﹞33号文件和《导则》覆盖了特色小镇的发展导向、任务举措和政策措施，是全国特色小镇发展的基本遵循，是各有关部委、各地区和市场主体的工作依据，此前印发的文件不需要再延续。加之，针对特色小镇这个新生事物，此前印发的部分文件是探索性试验性的，一些任务举措和政策措施不再适用。综上，按照新文件覆盖旧文件原则，应予以废止。

同时废止的各有关部委和单位印发的特色小镇文件

欢迎在留言区发表您的观点

 推荐阅读 

 推荐收听 

城市传播学的想象力：从“老外”眼中的那些yyds开始

干净卫生又有点臭，印度美食短视频究竟有何魔力？

消失的李子柒：复盘资本和网红为何反目？

 订阅关注